四九年前后民眾可自由遷徙

梁山

二元戶籍制度在中國，農民幾乎是二等公民，他們無法享受城鎮(zhèn)居民同等的福利。人生而平等，沒有誰一生下來就低人一等，但因城鄉(xiāng)二元戶籍制度，他們一生下來就輸在起跑線上。
我國戶籍制度初期并未嚴格限制農民進城；你今天是農村人，后天落戶北京，就成為“北京人”。隨著時代變遷，我國戶籍制度日漸收緊，最后限制民眾自由遷徙。那么從開放戶口遷移到限制自由遷徙，這一過程是如何變遷的？
共和國辭典：城鄉(xiāng)二元戶籍制度之變遷 2011-09-21 第 48 期
今日話題 四九年前后民眾可自由遷徙
“三反五反”
建國前夕，戶籍制度主要為了管制“反革命”分子

我國戶籍制度草創(chuàng)于解放戰(zhàn)爭末期。建國前夕，中共接管城市后， 城市人口復雜，流動性強，社會治安問題嚴峻。解決社會治安問題的舉措之一，就是需通過戶口制度來管理人口。

1948年中央社會部下發(fā)《新解放城市的公安工作介紹》文件，指出：“戶口工作是管理城市的重要環(huán)節(jié)，是建立革命秩序、掌握社會動向，了解階級關系、限制壞人活動的工作基礎，是公安工作不可缺少的工作”。可見，這一時期戶籍制度主要為了建立“革命秩序”，管制“反革命”分子。
  

建國后，為配合全國性鎮(zhèn)反運動，擴大管制對象

建國后，戶籍管理延續(xù)了建國前夕接管城市的做法。1950年，公安部召開第一次全國治安行政工作會議， 明確了戶口工作的任務：“發(fā)現、控制反動分子，管制他們不許亂說亂動，……以鞏固革命秩序?！睍h提出要有步驟地建立全國性戶籍制度，要求在十年之內達到弄清全國人口戶數。此次會議還強調：此前戶口工作在調查管制反動分子發(fā)揮的作用“非常不夠”，必須使之成為公安保安工作中有力武器之一。

按照此次會議的精神，在1950年底，戶籍制度建設與全國性鎮(zhèn)反運動緊密地結合了起來，并同時擴大的管制對象范圍。以北京為例，北京市將管制對象增加到7種人。除國民黨軍政警憲的舊官吏，還鄉(xiāng)團隊中小頭目，日偽漢奸分子，會道門骨干分子外，還包括了郊區(qū)被斗的地主、刑事犯罪分子和經司法結案西方，剝奪公民權、假釋、緩刑的犯罪分子。
  

城市戶口管理法規(guī)頒布，戶籍制度未涉及農村

1951年7月新中國首個全國性的戶籍法規(guī)《城市戶口管理暫行條例》頒布，《條例》只是“城市”的戶籍管理制度，戶籍的工作還局限在大中城市，農村的戶籍工作還沒有正式開展。
  

最初戶籍設計，并不限制自由遷徙

最初的戶籍制度，并不限制民眾的居住和遷徙自由的，城鄉(xiāng)之間，城市與城市之間的人口流動并沒有特別的限制?！冻鞘袘艨诠芾頃盒袟l例》第一條即開宗明義地說明：“維護社會治安，保障人民安全及居住、遷徙自由?！?br />   

城鄉(xiāng)收入差距逐漸拉大，大量農村剩余勞動力進城謀出路

建國初期，城鎮(zhèn)居民和農村居民兩者差距逐漸拉大，1949年至1952年，職工平均工資的增長速度為60%~120%，而農村的收入的增長幅度為30%。特別是1952年土改之后，農村無地可分，大量農村剩余勞動力需尋找出路。

這時期，城鎮(zhèn)人口出現快速增長。1952年，市鎮(zhèn)人口占總人口的比例由1949年的10.6％，上升到12.5％。1950-1952年，城鎮(zhèn)人口年均增長7.5%，遠高于農村人口年均增長1.3%的水平。大城市的人口增長更快，譬如上海市1951年，遷入人口100萬，遷出56.6萬多，凈流入達43萬多人。
  

“三反”“五反”后城市失業(yè)嚴重，政府勸說農民不要進城

恰逢此時，新中國出現了失業(yè)高峰。1952年，“三反”“五反”運動后，城鎮(zhèn)工商業(yè)開始萎縮，大量工商戶歇業(yè)停產，全國失業(yè)、半失業(yè)的人數約280萬左右。其中失業(yè)、半失業(yè)工人約有120萬。到1952底，全國無業(yè)者有376.6萬人。

城市失業(yè)嚴峻，大量農村人口又涌入城市，造成城鄉(xiāng)沖突。于是，政府干預農民進城。最初，政府并沒有強制限制農民進城，多為通過說服教育、勸導動員、組織勞動生產等柔性方式來干預農村涌入城市。
  

梁漱溟與毛澤東之間的“遷徙自由”爭論

這一次城鄉(xiāng)間的沖突，還引發(fā)關于“遷徙自由”的爭論。

1953年，梁漱溟在全國政協(xié)委員會擴大會議上發(fā)言說：“過去中國將近三十年的革命中，中共都是依靠農民而以鄉(xiāng)村為根據地的。但自進入城市之后，工作重點轉移于城市，從農民成長起來的干部亦都轉入城市，鄉(xiāng)村便不免空虛。特別是近幾年來，城里的工人生活提高得快，而鄉(xiāng)村的農民生活卻依然清苦，所以各地鄉(xiāng)下人都向城里（包括北京）跑，城里不能容，又趕他們回去，形成予盾。有人說，如今工人的生活在九天，農民的生活在九地，有‘九天九地’之差，這話值得引起注意。我們的建國運動如果忽略或遺漏了中國人民的大多數——農民，那是不相宜的，尤其中共之成為領導黨，主要亦在過去依靠了農民，今天要忽略了他們，人家會說你們進了城，嫌棄他們了。這一司題，望政府引起重視?！保ㄒ浴读菏閱柎痄洝罚?br />
梁漱溟的話不無道理，中共七大上就提出了“將中國建設成為一個獨立、自由、民主、統(tǒng)一和富強的新國家”，這個新國家“保障廣大人民能夠自由發(fā)展其在共同生活中的個性”。毛澤東在大會政治報告中特別指出：“人民的言論、出版、集會、結社、思想、信仰和身體這幾項自由，是最重要的自由。”并宣稱：“在中國境內，只有解放區(qū)是徹底地實現了”。毛澤東在這里所講的“身體”自由，即包括人民有居住和遷徙的自由。

不過這次對梁漱溟的意見，毛澤東是不認可的。他在次日的一次即席講話，不點名地反擊了梁漱溟。毛澤東說：“有人不同意我們的總路線，認為農民生活太苦，要求照顧農民。這大概是孔孟之徒施仁政的意思吧。然須知有大仁政小仁政者，照顧農民是小仁政，發(fā)展重工業(yè)、打美帝是大仁政。施小仁政而不施大仁政，便是幫助了美國人。有人竟班門弄斧，似乎我們共產黨搞了幾十年農民運動，還不了解農民。笑話！我們今天的政權基礎是工農聯盟，工人農民在根本利益上是一致的，這一基礎是不容分裂，不容破壞的！”（引自《國史紀事本末 （1949-1999）第二卷·社會主義過渡時期》）
  

統(tǒng)購統(tǒng)銷政策實施，農民生活惡劣大批涌入城市
建國初期，我國對城市戶籍的控制較為寬松，不限制城鄉(xiāng)之間、城與城之間的自由遷徙，戶籍制度只要以政治控制為主，監(jiān)控“反革命”分子，維持新政權的穩(wěn)定；隨著移植蘇聯重工業(yè)的發(fā)展模式，需要農業(yè)為工業(yè)作原始積累，這種發(fā)展模式導致城鄉(xiāng)差距日漸拉大，城鄉(xiāng)沖突突出，農民用腳投票逃離農村，于是我國開始通過戶口制度進行社會控制，限制農民遷徙。
  
人們排隊憑票取糧
“一五計劃”開局糧食緊缺，中央實施統(tǒng)購統(tǒng)銷政策

1953年，我國開始執(zhí)行第一個五年計劃，全面移植蘇聯的計劃經濟體制，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)。而這一年也是戶籍制度統(tǒng)一的關鍵一年。最直接的影響因素之一，就是統(tǒng)購統(tǒng)銷政策。

新中國工業(yè)化計劃剛開啟，糧食就開始緊缺了。中央高層決定，實行農產品的統(tǒng)購統(tǒng)銷政策?！敖y(tǒng)購”即有計劃地(向農民）收購糧食，“統(tǒng)銷”即有計劃地向市民供應糧食。這一政策實施，農民就不能私自進行糧食買賣了。

統(tǒng)購統(tǒng)銷的實施，需要有準確的人口數據作為食品供應的依據。最便捷有效的措施，就是戶籍管理制度。此后，各地核對戶口，憑戶口簿簽發(fā)購糧證，此時戶口簿開始具有城鎮(zhèn)身份的效力。而在農村，也開始了農業(yè)集體化，遏制農民流入城市的勢頭。
  

統(tǒng)購統(tǒng)銷政策曝露問題：城鎮(zhèn)市民超出實際需要購糧，農民連“口糧”都被征

統(tǒng)購統(tǒng)銷政策實施的第二年度，就暴露問題：城市管得松，農村管得緊。

在城市，糧食供應的方法比較粗放，“有組織的群總，可通過其組織，對一般市民，可暫憑戶口簿來購買”，由于城鎮(zhèn)居民用糧一般都是自定的，所謂審批大多流于形式，不少居民超出需要購糧。

而在農村統(tǒng)購中強迫情況嚴重，很多農民被迫賣了“過頭糧”，有的連飼料糧、種子糧、口糧都賣了；而城鎮(zhèn)的糧食計劃供應又開口過大，銷量大大超過規(guī)定指標，城市居民能吃到的糧食一般高于農村。
  

農民生存狀況惡劣，大批涌入城市

農民被過度征購，雖然勞作更加辛苦，收入卻明顯減少，生存狀況持續(xù)惡化。于是從1954年春開始，大批農民紛紛背井離鄉(xiāng)，外出謀生。1954年的遷移人數為2200萬人，1955年上升為2500萬人，1956年又繼續(xù)加大，達到了3000萬。許多人流入城市后，有的生活無著流浪街頭，有的淪為乞丐，甚至偷盜犯罪。
  

中央加緊建設農村戶口登記制度，監(jiān)視農村心懷不滿分子

問題暴露后，開始采取政策，遏制農民流入城市。在此之前，戶籍建設的重點在農村，這時，中央便加快了農村的戶籍制度建設步伐。

公安部制定工作計劃，針對戶口管理提出了兩點新要求，都是針對農村的，一是要求大中城市掌握農村流入大城市的人口變動；二是針對統(tǒng)購統(tǒng)銷以來農民緊張局勢，嚴格監(jiān)視農村中心懷不滿的堅持反動立場的分子，及時打擊有現行破壞的反革命販子和刑事犯罪分子。
  

中央整頓城市供糧：糧食供應直接與城鎮(zhèn)戶口掛鉤

但是到了1955年春，農民的糧食被過度征購，又遇上了天災，全國各地農民普本發(fā)生鬧糧風潮。中央不得不緊急整頓統(tǒng)購統(tǒng)銷政策。

1955年8月，國務院正式頒布《農村糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷定量供應暫行辦法》和《市鎮(zhèn)糧食定量供應暫行辦法》兩個文件，把糧食的計劃供應指標就與城鎮(zhèn)戶口直接聯系起來。在農村，實行糧食定產、定購、定銷（簡稱“三定”）的辦法，明確農民自己解決吃糧問題；在城市，在“按戶核實”供應的基礎上，規(guī)定對非農業(yè)人口一律實行居民口糧分等級定量供應。
  

首設“農業(yè)戶口”和“非農業(yè)戶口”，城鄉(xiāng)二元戶籍體制開始形成

隨著統(tǒng)購統(tǒng)銷政策的基本定型，我國對戶籍管理又做了相應的調整，一方面加緊了城鄉(xiāng)戶籍管理制度的建設，把“農業(yè)人口”和“非農業(yè)人口”在人口統(tǒng)計指標上劃分開來，一方面加強了對遷徙人口的管制，將原先有民政部掌管的農民戶口登記、統(tǒng)計工作統(tǒng)移交到公安部處理。

上述工作的開展，形成了新中國城鄉(xiāng)戶籍管理制度基本框架。戶口對民眾生活越來越重要。據北京、天津等城市1956年時的統(tǒng)計，公民經常需用戶口證件作證明的事項，即達30多種。
  

二元戶籍制度確立：堵死農民進城，出生決定命運

戶口簿
約1/3農民收入減少

1956年，城鄉(xiāng)社會主義、農業(yè)集體化基本完成。這時城鄉(xiāng)二元格局的利益沖突更加嚴重。

首先農民收入明顯減少。1956年，由于生產沒有增加，再加上副業(yè)收入減少和合作社開支過大，1956年農戶減少收入比例約占農戶的1/3或1/4。
  

農民不習慣合作化，外流嚴重

此外，被集體化后農民對已經不屬于自己的土地再無眷戀，不習慣合作社對他們的嚴厲管束，紛紛到城市謀生，農民外流的情況日益嚴重。僅1954年到1956年的3年間，遷移人數就達7700萬。進1956年、1957年，城鎮(zhèn)人口就增加了1664萬。據估計，這一時期從農村遷入城市的人口約占新增城市人口的56%。
  

民眾對限制遷徙自由不滿， 以憲法質問有關部門

按照當時“五四憲法”規(guī)定：“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由”

在限制農村人口落戶城市政策實施后，引起了不少職工和民眾的不滿。民眾以憲法和法律為依據，質問有關部門： 這是不是違反憲法和侵犯人權？“這算什么仁政？”。在整風鳴放中，許多言論到提到了保障公民居住和遷徙自由的問題。
  

公安部解釋控制城市人口是保障公民真正居住遷徙自由，不違憲

為此，1957年公安部給國務院的報告中，首次對憲法規(guī)定的公民居住和遷徙自由作出新的解釋：當前控制城市人口不但符合廣大人民根本利益，而且也符合廣大群眾目前的利益……正式為了保障公民真正居住遷徙自由的一種正確措施?！度嗣窆病冯s志進一步解釋：憲法上所指的居住和遷徙自由，是之不違背國家、人民利益下的自由，而不是不顧國家利益和集體利益的個人決定自由。所以，不準隨便遷移戶口，不違背憲法的規(guī)定。

公安部這一解釋是否牽強是一回事，但確實是不符合程序，因為憲法的釋法權只有司法部分或議會。公安部做為暴力機關，顯然不具備憲法的解釋資格。
  

《中華人民共和國戶口登記條例》頒布

1958年全國人大常委會以毛澤東名義簽署《中華人民共和國戶口登記條例》，《條例》在法理上沿用了上述公安部的解釋，標志著中國城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度的正式建立。

《條例》規(guī)定：公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續(xù)。這是控制人口遷徙的基本制度，即農民要求遷入城市，需要先向擬遷入的城市戶口登記機關申請，城市戶口登記機關審查合格后，簽發(fā)“準予遷入的證明”，若審核不通過，就不能遷入。這實際上就是，戶口登記機關徹底控制人口遷徙，改變了建國以來人口自由遷徙的情況。
  

《條例》出臺是“不能讓農村勞動力外流”

時任公安部部長羅瑞卿說明當時《條例》的制定目的：是“既不能讓城市勞動力盲目增加，也不能讓農村勞動力外流?！彼€批評有的城市機關、單位“私自招工”，“向農村索要戶口”，或讓“從農村盲目流入城市沒有戶口的人員”長期居住。


  

三年困難時期，餓死者無數

《條例》公布后，毛澤東發(fā)動大躍進和人民公社化運動。人民公社化體制，要求消滅“商人，囤積糧食者，投機者和高利貸者”，特別強調“農業(yè)生產合作社不得從事商業(yè)活動”，致使農村副業(yè)和市場萎縮。而它也使農村人口的戶籍管理有了可靠的行政手段，把農民牢牢地束縛在土地上。秦暉指出這種體制是一種“國家控制但由農民來承擔后果”的經濟，作為原始積累手段，體制束縛嚴重卻未提供任何保護。

大躍進致使農村糧食大量減產，全國城鄉(xiāng)爆發(fā)大饑饉。由于農民被限制進城謀生，又不能從事糧食買賣以及副業(yè)生產，此外還要向城市供應糧食——被公社化之后，農民唯一的選擇就是種地了，但種地得餓死——據統(tǒng)計，三年困難時期，非正常死亡人數高達數千萬人。
  

三年困難，四川就算糧食匱乏仍向全國調糧

以四川為例，三年困難時期，四川為全國各地輸送糧食147億斤。1959年春，四川各地浮腫時有發(fā)生，到秋后猛增，死亡迅速增長。1960年初，四川140個縣浮腫病流行，死亡率達53.97‰，人口自然增長率為-42.23‰。 …[詳細]

（參考資料《中國城鄉(xiāng)二元戶籍制度的建立》，王海光，《中國當代史研究》九州出版社）