國務(wù)院部門組織形式將變革 解決部委扯皮(轉(zhuǎn)載)

紫澀冰凝

GWY部門組織形式醞釀重大變化：未來各部委將由現(xiàn)在通行的部門“三定”方案形式規(guī)定部委機(jī)構(gòu)、職能、編制，向通過行政立法、制定部門組織條例的形式轉(zhuǎn)變。該工作由中央機(jī)構(gòu)編制委員會牽頭，審計署等作為第一批試點(diǎn)單位。據(jù)陜西省審計廳官方網(wǎng)消息，近日，中央編辦、審計署調(diào)研組已經(jīng)赴陜西開展專題調(diào)研，就部門組織條例模本、《審計署組織條例(初稿)》征求意見和建議。
　　“三定”方案難治部委扯皮
　　新聞出版總署聯(lián)合國家版權(quán)局和全國“掃黃打非”辦于9月28日下發(fā)通知強(qiáng)調(diào)，出版署對網(wǎng)絡(luò)游戲前置審批及境外著作權(quán)人授權(quán)進(jìn)口網(wǎng)游審批的唯一管轄權(quán)。11月2日，網(wǎng)絡(luò)游戲《魔獸世界》商業(yè)運(yùn)營被其叫停。而次日，文化部則召開新聞發(fā)布會對出版署行為表示異議，稱其“是不符合‘三定’規(guī)定的，明顯屬于越權(quán)行為”，因?yàn)槲幕烤哂芯W(wǎng)絡(luò)游戲管理、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、市場監(jiān)管等職責(zé)。網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品的管轄權(quán)究竟歸為何處?各自職能由“三定”規(guī)定而定，但相互之間所出現(xiàn)的抵觸卻無法由“三定”解決。
　　從上世紀(jì)80年代末以來，我國行政機(jī)構(gòu)一直采取“定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制”的“三定”方案。2008年6月，GWY常務(wù)會議審議通過了GWY部分部門的“三定”規(guī)定，GWY多部門開始以“三定”方案規(guī)定各部門主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制。盡管2008年“三定”的一條原則為“堅持一件事情原則上由一個部門負(fù)責(zé)，確需多個部門管理的事項(xiàng)明確牽頭部門、分清主次責(zé)任，著力解決部門職責(zé)交叉問題”，但從新聞出版總署與文化部的糾紛可以看出，部門職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)不明晰這一多年來困擾中國政丨府運(yùn)行的矛盾仍未得到根本解決。
　　“從長遠(yuǎn)看，‘三定’缺乏法律權(quán)威，不是法律，不能有效保證行政體制改革的成果”，中國政法大學(xué)副校長馬懷德教授指出，自改革開放后，中國平均每五年進(jìn)行一次機(jī)構(gòu)改革，其中還有多次機(jī)構(gòu)或編制調(diào)整，而“三定”也隨之變化，未能固定。因此，需要在“三定方案”基礎(chǔ)上制定各個部門的組織通則或組織條例。在國家行政學(xué)院教授汪玉凱看來，目前實(shí)行的“三定”方案仍然表明“沒有形成比較成熟的政治結(jié)構(gòu)模式”。而如改變政丨府設(shè)置機(jī)構(gòu)的隨意性與多變性，則需通過大量的立法調(diào)研，并實(shí)行法制化。
　　立法規(guī)范，審計署嘗頭啖湯
　　10月底，包括中央編辦政策法規(guī)司副司長李輝鳳在內(nèi)的中編辦和審計署6名工作人員赴陜西省審計廳調(diào)研，就部門組織條例模本、《審計署組織條例(初稿)》征求了駐西安部分審計機(jī)關(guān)的意見和建議。隨后，中央編辦政策法規(guī)司副司長李輝鳳、審計署科研所所長王秀明等人又前往四川調(diào)研?！斑@是中編委為完成由部門‘三定’方案形式向部門組織條例形式轉(zhuǎn)變”，陜西省審計廳網(wǎng)站上的新聞稿同時指出，審計署等部門只是“第一批試點(diǎn)單位”，由此可見，將進(jìn)行立法治理的并非審計署一家，未來或向更多部門推廣。
　　中央編辦是中央機(jī)構(gòu)編制委員會的常設(shè)正部級辦事機(jī)構(gòu)，在中央編委領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)全國行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革以及機(jī)構(gòu)編制的日常管理工作，研究擬定機(jī)構(gòu)編制管理的法規(guī)和政策，擬定行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革的總體方案?！皺C(jī)構(gòu)編制、職責(zé)法制化是我們的一個目標(biāo)，也是現(xiàn)在行政改革的發(fā)展趨勢”，中央編辦一名工作人員昨日接受本報采訪時透露，由于條例缺乏靈活性，無法滿足政丨府工作的實(shí)際需要，因此將在業(yè)務(wù)相對穩(wěn)定的部門開展。而這些組織條例未來也將陸續(xù)上升為法律。但該工作人員也表示：“法制化只是遠(yuǎn)期目標(biāo)，短期內(nèi)不會實(shí)現(xiàn)，預(yù)計2020年或能實(shí)現(xiàn)?！?
　　機(jī)構(gòu)編制法制化需逐步完善
　　事實(shí)上，機(jī)構(gòu)編制法制化在眾多業(yè)內(nèi)人士看來，已是一個老生常談的話題。早在上世紀(jì)50年代，中國政丨府就已經(jīng)實(shí)行《組織通則》，在馬懷德看來，當(dāng)時已初具“法治”色彩。而“文革”之后，這一通則被徹底取消。而今市場經(jīng)濟(jì)也無法再復(fù)制當(dāng)年計劃經(jīng)濟(jì)的“通則”。2005年，馬懷德為“中央政治局的集體學(xué)習(xí)”授課時提出，“希望管理部門不設(shè)‘三定’，而在此基礎(chǔ)上制定行政組織法，加強(qiáng)行政法建設(shè)，使‘三定’的規(guī)定更具剛性約束力。”而這一建議拖至今天仍未實(shí)現(xiàn)。
　　此次，審計署制定部門組織條例無疑是一大進(jìn)步，作為GWY制定的行政法規(guī)，本身已具備法律性質(zhì)。正如1993年實(shí)行的《公務(wù)員暫行條例》在2009年上升為《公務(wù)員法》一樣，在專家們看來，這些組織條例必將上升為法律。
　　但制定行政組織法，也是一個循序漸進(jìn)的過程。馬懷德建議，首先要理清各部門機(jī)構(gòu)的權(quán)力，在現(xiàn)有“三定方案”基礎(chǔ)上制定各個部門組織條例，待機(jī)構(gòu)改革較為完善、權(quán)責(zé)明確、編制人員確定之后，綜合所有機(jī)構(gòu)條例，將其確定為“法律”。
　　“組織條例要比原來制定的三定和行政性法進(jìn)步”，汪玉凱建議，條例應(yīng)遵循大部制思路，決策與執(zhí)行權(quán)相互分離并制約;部委不要過多干預(yù)社會和市場，使其有更多精力進(jìn)行決策規(guī)劃。同時也要通過條例確認(rèn)規(guī)范政丨府部門行為，打破其利益分歧。
　　行政立法能否真正限權(quán)明責(zé)?
　　采用部門組織條例模式，通過行政立法和行政法規(guī)來規(guī)范部門設(shè)置，是否可以從根本上明確部委權(quán)責(zé)?部委之間的協(xié)調(diào)是否由此明晰?各學(xué)者對此意見并不一致。“現(xiàn)在改革當(dāng)務(wù)之急的是政治體制，否則立法也是‘治標(biāo)不治本’，”中央黨校教授王貴秀接受本報采訪時坦言，黨政機(jī)構(gòu)權(quán)力集中是目前政丨府部門出現(xiàn)問題的癥結(jié)所在，而此前所進(jìn)行的“大部制”改革并未改變這一現(xiàn)狀，“撤銷了一些部門，反而擴(kuò)大了部分部門權(quán)限”。
　　但馬懷德和汪玉凱卻對組織條例和組織法充滿信心?！坝辛朔纱蠹叶紩s定俗成遵守，也能避免因行政意志變動而出現(xiàn)的權(quán)力變化，”馬懷德的這一觀點(diǎn)也得到了汪玉凱的認(rèn)可：“如果各個部門有了法律制約，將有利于體制的良性運(yùn)行，本身就能夠促進(jìn)體制完善?！?
　　本報記者　葛倩　實(shí)習(xí)生　陳書芬　發(fā)自北京

閑人

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